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前 言 全面推进行政审判体系和审判能力现代化1

绪论1

一、研究背景3

二、研究方法6

三、研究内容7

第一章 法治理想与法治现实视角下的新行政诉讼法实施13

一、沿着中国特色社会主义法治道路不断前行的新《行政诉讼法》15

（一）新《行政诉讼法》实施下的变局16

（二）新《行政诉讼法》实施下的破局22

二、法治现实下新《行政诉讼法》实施面临的困难和挑战24

三、充分发挥新《行政诉讼法》在推进国家治理现代化、法治中国建设中的重要作用27

（一）基本原则遵循27

（二）主要路径选择32

第二章 新行政诉讼法实施情况实证分析35

一、评估新《行政诉讼法》实施效果应当坚持问题导向37

二、新《行政诉讼法》实施已取得积极成效39

三、新《行政诉讼法》实施带来行政审判发展良机43

四、新《行政诉讼法》实施尚存在诸多突出问题44

第三章 行政案件立案登记制改革与行政争议多元解决51

一、行政案件立案登记制改革对行政审判产生深远影响53

二、实现保护诉权与规制滥诉的平衡56

三、在法治轨道上推进行政争议多元解决57

（一）在法治轨道上推进行政争议多元解决的重大战略意义58

（二）在法治轨道上推进行政争议多元化解决的路径选择62

（三）在法治轨道上推进行政争议多元化解决的基本要求67

四、依托立案预登记推动行政争议多元解决机制升级改造69

（一）在立案登记制改革背景下仍有必要探索立案预登记69

（二）依托立案预登记推动行政争议多元解决机制升级改造的主要原则71

（三）依托立案登记制推动行政争议多元解决机制升级改造的路径选择73

第四章 当事人主体资格的确定77

一、权利与权力框架中的行政诉讼原告资格79

（一）权利与权力的互动是行政诉讼原告制度演变的内在动力80

（二）新《行政诉讼法》对原告资格的继承和发展82

（三）诉的利益是界定利害关系不可或缺的内涵要素84

（四）实务中有关问题的理解和适用85

二、政府治理转型中的行政诉讼被告资格87

（一）行政主体扩展和多元化是行政诉讼被告制度发展的动力机制88

（二）新《行政诉讼法》对行政诉讼被告制度的发展与定位90

（三）实务中关于复议维持双被告制度问题的理解和把握92

三、争议中前行的行政诉讼第三人资格问题95

（一）行政诉讼第三人制度的依附性96

（二）新《行政诉讼法》对第三人制度的发展与定位97

（三）实务中有关问题的理解和适用97

第五章 行政诉讼起诉期限的理解和把握101

一、新《行政诉讼法》及司法解释关于起诉期限的规定103

二、行政诉讼起诉期限规定的实施情况105

（一）一般起诉期限105

（二）最长起诉期限107

（三）不作为案件起诉期限110

（四）法定和酌定的扣除期限112

（五）复议维持情形下的起诉期限问题114

（六）关于行政机关未履行教示义务时的起诉期限问题115

三、行政诉讼起诉期限存在问题及完善建议117

（一）关于起诉期限是否为起诉条件的问题117

（二）关于起诉期限是否存在中止中断情形的问题118

（三）关于无效行政行为的起诉期限问题120

第六章 行政机关负责人出庭应诉125

一、行政机关负责人出庭应诉制度相关法律规范解读127

二、行政机关负责人出庭应诉制度的实施情况132

（一）正式制度实现从无到有，制度实践进步巨大132

（二）践行范围大幅拓展，实践发展不平衡状况显现132

（三）示范意义和意识触动效果显著，助推依法行政的延伸功能明显135

（四）形式意义尚占主导，制度效果发挥有待继续挖潜和深化136

三、行政机关负责人出庭应诉工作面临的法律问题与制度困境136

（一）思想观念方面，官本位思想仍存残留，认识不到位构成思想障碍136

（二）制度建构方面，具体规定仍存诸多争议与不足，有待进一步完善137

（三）制度实施方面，功能发挥尚处于浅表层次，制度效果有待深化140

（四）能力素养方面，应诉能力和综合应对能力有待进一步提升140

四、完善行政机关负责人出庭应诉制度的思路与建议141

（一）以“法治中国”建设为契机，从思想观念上深刻认识行政机关负责人出庭应诉制度价值及意义141

（二）完善行政机关负责人出庭应诉制度体系和制度机制，进一步激活和释放制度潜力142

（三）用足多方举措，助推行政机关负责人出庭应诉功能发挥143

（四）立法、行政、司法联动，形成推进行政机关负责人出庭应诉合力145

（五）以宣传培训为抓手，提高负责人应诉能力146

第七章 行政复议机关作共同被告案件的审判147

一、行政复议机关为共同被告的案件范围150

（一）新《行政诉讼法》实施前的判断标准150

（二）新《行政诉讼法》实施后的判断标准151

（三）复议机关为共同被告案件的行为类型152

二、复议机关为共同被告案件的起诉与受理154

（一）被告问题154

（二）管辖问题155

（三）起诉期限问题155

三、复议机关为共同被告案件的合法性审查157

（一）以原行政行为的合法性审查为主158

（二）一并审查复议主体和复议程序的合法性160

（三）复议机关与原行政机关的举证责任分担160

（四）共同被告的负责人出庭问题161

四、复议机关为共同被告案件的裁判162

（一）原行政行为与复议决定的合法性一致162

（二）原行政行为与复议决定的合法性不一致163

（三）原行政行为与复议决定受理条件欠缺163

五、共同被告的赔偿责任问题164

第八章 行政诉讼证据的合法性审查165

一、举证责任的分配167

二、第三人举证170

（一）第三人举证期限170

（二）第三人举证对裁判结果的影响171

三、法院调取证据172

（一）依申请调取证据172

（二）依职权调取证据176

（三）调取证据方式178

四、证人出庭179

（一）出庭作证人员180

（二）出庭作证程序183

五、电子数据187

（一）电子证据类型187

（二）电子数据真实性判断188

（三）电子证据真实性补强方法189

第九章 行政案件跨区域集中管辖与行政审判体制改革191

一、行政案件跨行政区划集中管辖的重要意义193

（一）行政案件跨行政区划集中管辖是完善行政审判体制机制的关键环节194

（二）行政案件跨行政区划集中管辖是构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局的基本支撑194

（三）行政案件跨行政区划集中管辖是解决行政诉讼“立案难”“审理难”“执行难”等突出问题的有力保障195

（四）行政案件跨行政区划集中管辖是深化行政执法体制改革的及时回应196

（五）行政案件跨行政区划集中管辖是全面深化人民法院改革的重要举措197

二、当前全国法院开展行政案件跨区域集中管辖改革试点实践197

（一）试点地区分布广泛198

（二）试点方案和样式相对较多198

（三）充分利用铁路法院现有资源开展试点200

（四）确定案件管辖范围标准相对务实多样200

（五）坚持尊重当事人程序选择权与提供释明指导相统一201

（六）注意在行政诉讼案件集中管辖中加强便民服务和协助配合202

（七）确立过渡期制度安排203

三、行政案件跨区域集中管辖的关键问题204

（一）审判质效问题204

（二）“两便原则”问题205

（三）审判队伍问题206

（四）司法保障问题208

（五）司法权威问题208

（六）区域治理问题209

四、推进行政审判体制改革的关键是加快探索建立跨区划行政审判专门法院210

（一）行政案件管跨区域集中管辖属于过渡性制度安排，不能替代行政审判专门法院设置211

（二）跨行政区划法院集中管辖行政案件需要深化212

（三）在改革试点基础上探索建立跨区划行政审判专门法院213

第十章 行政诉讼调解217

一、行政诉讼调解的基本问题219

（一）行政诉讼调解概述219

（二）行政诉讼调解的属性223

（三）行政诉讼调解的原则225

二、行政诉讼调解的实践运用225

（一）影响行政诉讼调解的主要因素225

（二）行政诉讼调解方法227

（三）行政诉讼调解应注意的问题229

三、行政赔偿诉讼的调解231

（一）行政赔偿诉讼调解的含义231

（二）行政赔偿诉讼调解的特点231

（三）行政赔偿诉讼调解的方法232

第十一章 行政诉讼繁简分流程序构造233

一、行政诉讼繁简分流程序运行中的主要困难和原因分析235

（一）法律规定过于原则，可操作性不强235

（二）审级制度不完善，诉讼程序同质化问题突出236

（三）激励保障机制缺失，繁简分流容易流于形式237

（四）繁简分流一体化程度不高，未能形成整体效能237

二、行政诉讼繁简分流程序构造应当遵循的主要原则238

（一）遵循正当程序238

（二）保障诉讼权利239

（三）坚持科学分流239

（四）突出整体效能240

三、行政诉讼繁简分流程序构造的基本路径241

（一）科学界定案件繁简标准241

（二）完善简易程序制度242

（三）建立审前案件分流程序243

（四）合理配置审判资源244

（五）推进裁判文书改革244

第十二章 行政协议案件的司法审查247

一、行政协议的概念和判定标准249

（一）主体要件250

（二）目的要件252

（三）职责要件253

（四）内容要件253

二、行政协议案件的受案范围255

（一）新《行政诉讼法》和司法解释的主要规定255

（二）行政协议案件类型的理解和把握256

（三）新法溯及力问题与行政协议案件受理258

三、行政协议案件的审查标准261

（一）行政协议主体适格262

（二）意思表示真实自愿263

（三）协议内容合法有效263

（四）协议订立程序合法264

（五）符合法定形式要件266

四、行政协议案件的法律适用266

（一）法律适用规范的范围267

（二）行政协议案件法律规范冲突与选择适用268

（三）行政协议案件法律漏洞的填补269

五、行政协议案件的判决方式271

（一）驳回诉讼请求判决271

（二）撤销判决274

（三）履行判决277

（四）给付判决281

（五）确认判决282

（六）赔偿判决286

（七）补偿判决287

（八）其他判决方式288

第十三章 规范性文件一并审查制度的运行与完善291

一、规范性文件一并审查制度的运行状况与检讨294

（一）对规范性文件一并审查制度运行状况的实证考察294

（二）明确性与统一性尚显不足的司法尺度298

（三）对规范性文件一并审查制度运行状况的检讨298

二、规范性文件一并审查的主要问题及其解决302

（一）“引用”到“适用”：基于行政过程确定审查对象302

（二）“局部”到“全面”：基于“立法”过程框定审查范围307

（三）“刚性”到“弹性”：基于司法过程厘定审查强度318

三、对规范性文件一并审查制度的反思与完善325

（一）反思：一并审查与直接审查孰优孰劣？325

（二）追问：规范性文件直接审查制度是否可行？327

（三）探索：规范性文件审查之诉如何构建？335

第十四章 行政行为“明显不当”的审查与判断341

一、如何理解“明显不当”343

（一）“明显不当”的词源343

（二）“明显不当”的含义344

（三）“明显不当”和“滥用职权”之辨346

（四）“明显不当”审查的制度价值346

二、国内外司法实践348

（一）域外经验348

（二）我国司法实践349

三、法院的审查判断标准350

（一）比例原则350

（二）平等原则351

（三）正当程序原则352

四、运用“明显不当”条款的限度353

（一）轻微不当行为354

（二）涉及行政专业技术354

（三）经民主协商程序作出的决定355

五、常见案件中“明显不当”的判断356

（一）行政处罚356

（二）行政强制357

（三）信息公开357

（四）行政征收358

（五）行政许可358

六、裁判方式的选择359

（一）新《行政诉讼法》裁判方式再梳理359

（二）“明显不当”行政行为的裁判方式361

第十五章 行政诉讼一并解决民事争议363

一、行政诉讼一并解决民事争议的法律规范解读365

（一）《行政诉讼法》的规定366

（二）司法解释的规定366

（三）现有法律规范解读367

二、行政诉讼一并解决民事争议制度的实践情况371

（一）实现制度重大创新，拓展了行政审判的权限与疆域，面向未来发展留足了制度空间372

（二）适用一并审理民事争议的案件数量不多，司法实践经验积累相对匮乏372

（三）人民法院行政法官对行政诉讼一并解决民事争议制度观望态度较浓374

（四）当事人在行政诉讼中提起一并审理民事争议诉求的愿望也不甚强烈375

三、行政诉讼一并解决民事争议制度面临的问题与困境375

（一）制度内容和审理规则的不完善性是制度实施的最大障碍375

（二）人民法院及其审判人员思想认识上不到位，存在畏难情绪，缺乏一并审查的动力376

（三）民事审判知识储备不足与协调驾驭两种审判的能力不足是现实短板377

（四）行政审判与民事审判缺乏共识，引发裁判标准不统一378

四、完善行政诉讼一并解决民事争议制度的举措与路径378

（一）转变思路，深刻认识行政诉讼一并审理民事争议的深远意义、法理逻辑和便民作用378

（二）完善制度，适时就一并审理民事争议出台专门的司法解释379

（三）发挥示范效应，开展定点示范基地，形成审理思路模式样本379

（四）强化行政、民事审判双重能力人才培养，实现审判人员互动交流，积蓄审理经验379

第十六章 行政公益诉讼381

一、行政公益诉讼的界定及受案范围384

（一）行政公益诉讼的界定384

（二）行政公益诉讼的受案范围385

二、行政公益诉讼的起诉与受理387

（一）行政公益诉讼的原告387

（二）行政公益诉讼的诉前督促程序389

（三）行政公益诉讼的第三人393

三、行政公益诉讼的举证责任分担395

（一）检察机关的举证责任396

（二）被告的举证责任396

四、行政公益诉讼的其他程序问题397

五、行政公益诉讼的裁判问题397

（一）裁判依据398

（二）裁判方式400

第十七章 行政裁判方式403

一、立法宗旨与判决方式的关联405

二、新《行政诉讼法》和《行诉解释》判决方式的主要变化407

（一）以驳回诉讼请求判决取代维持判决407

（二）撤销判决情形中增加了“明显不当”408

（三）履行判决中增加了给付和履行协议等情形409

（四）吸收、完善细化了司法解释中的确认判决410

（五）变更判决情形从行政处罚扩大到其他行政行为413

三、新《行政诉讼法》和《行诉解释》规定几种新类型案件的判决方式414

（一）行政协议案件的判决方式414

（二）复议机关作为共同被告案件的判决方式417

（三）规范性文件附带审查案件的判决方式420

（四）行政、民事争议一并审理案件的判决方式424