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绪论 现代化的“关键一招”：中国在新的历史起点继续“大踏步跟上时代”的改革重任1

一、直面压力，理清中国经济现阶段主要特征3

二、认清发展源头，深入攻坚克难6

三、发掘改革动力，承担改革重任8

第一章 深化财税体制改革的重要性和紧迫性11

一、深化财税体制改革的重大意义12

（一）1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献12

（二）分税制内洽于市场经济体制，必须坚定不移坚持深化分税制改革17

（三）坚持1994年分税制改革大方向和基本制度成果，深化财税体制改革20

二、现行财税体制面临的突出矛盾和问题20

（一）我国目前分税制财政体制有待理顺的问题20

（二）政策优化、绩效提升所面临的管理制度支撑不足问题36

（三）改革的阻力、障碍因素分析38

三、攻坚克难、深化改革时不我待40

（一）深化财税体制改革面临的局势40

（二）财税体制改革的战略思维43

（三）深化财税体制改革涉及的主要内容44

（四）配套改革的框架构想48

第二章 深化财税体制改革的总体要求51

一、建立现代财政制度52

（一）“现代国家治理”理念下推进财税体制改革的时代要求52

（二）现代财政制度的关键要点53

（三）建立现代财政体系的路径57

二、深化财税体制改革的基本思路60

（一）总体思路60

（二）以包容性增长联结现代化战略目标的哲理思考和道路选择61

（三）在全面改革中深化财税体制改革的基本思路与要领64

（四）深化税制改革的基本思路66

三、基本原则75

四、主要任务78

（一）合理定位市场经济目标模式取向下的政府职能78

（二）以健全立法授权、完善事权划分作为始发基础环节79

（三）结合税制改革，合理划分税基80

（四）调整中央和地方政府间财政关系，完善转移支付制度82

（五）改进预算管理制度，完善政府预算体系84

第三章 “问题导向”对深化财税体制改革提出的挑战与要求85

一、土地财政：体制、税费与短期行为86

专栏一：“土地财政”畸重畸轻的表现与引发的问题86

（一）城市土地国有制的制度安排为“土地财政”提供了既高效又带有“矛盾积累”特征的制度条件94

（二）现行财政体制导致地方政府过度依赖“土地财政”96

（三）税制存在缺位、滞后现象，客观上使“土地财政”的畸重畸轻普遍发生97

专栏二：土地国有制下开征房地产税不存在法理障碍99

（四）地方政府短期行为：“土地财政”在现实中的扭曲表现101

二、隐性负债：潜规则与融资风险102

（一）“潜规则强制替代明规则”形成地方政府隐性负债102

（二）地方政府债务的成因分析104

（三）地方政府债务风险总体可控，局部地区风险较高107

专栏三：地方政府债务管理的国际经验借鉴108

三、基层财政困难：事权、财权、财力与支出决策的纠结与紊乱121

（一）财权划分模式与事权（职责）划分模式不对称124

（二）政府层级过多，大大降低了分税制收入划分的可行性125

（三）财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存127

专栏四：政府间职责、财权划分和财力分配的国际经验127

第四章 深化财税体制改革的“公共财政一现代财政”思路141

一、公共财政的提出与其要领142

（一）公共财政的提出背景142

（二）公共财政的基本特征143

（三）构建和发展公共财政框架的主导因素144

二、公共财政制度建设的管理体制依托和管理改革事项简况146

三、财政支出结构在强化“公共性”导向上的变化149

（一）基本民生保障成为财政支出的重点149

（二）促进社会经济协调可持续发展150

（三）支持市场经济主体的培育151

四、转型中面临的主要困难与问题152

（一）政府职能转变的困难152

（二）财力的约束153

（三）政策优化、绩效提升所需的有效体制、机制支撑不足153

五、公共财政为建立现代财政制度奠定良好基础154

六、打造现代财政制度，服务和支撑改革全局155

专栏五：财政是“五位一体”现代化国家治理的基础和重要支柱156

第五章 深化财税体制改革的战略取向163

一、推行“扁平化”改革164

（一）实行“扁平化”改革，减少财政层级164

（二）“扁平化”改革的框架和步骤165

二、理清政府事权和职责166

（一）明晰政府与市场的角色定位166

（二）理顺政府间职责和财政关系168

三、建立财权与事权相顺应、财力与事权相匹配、落实于支出责任的财政体系170

（一）科学划分政府间事权与支出责任，形成一览表、明细单170

专栏六：2017年贾康委员提案之《关于在深化财政改革中编制中央、省、市县三级事权一览表的提案》178

（二）进一步深化财政支出管理改革179

四、完善预算管理制度，健全政府预算管理体系185

（一）建立全口径预算和预算制衡体系186

（二）改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制190

（三）大力推进预算公开，建立透明预算制度191

（四）清理规范挂钩机制，优化财政资金配置结构193

（五）进一步完善国库支付制度和国库现金管理制度193

（六）加强预算执行管理，积极推进预算绩效管理194

（七）加快财政收支信息化系统建设196

五、充实地方收入，建立健全地方税体系和地方国有资产管理体系197

（一）建立健全地方税体系197

（二）健全地方国有资产管理体系204

六、强化政府公共服务职能和优化转移支付制度，完善基本公共服务均等化体系205

（一）强化政府公共服务职能205

（二）优化转移支付制度207

（三）积极推进基本公共服务的均等化211

七、构建有利于发展方式转变和走创新型国家道路的财税体制212

八、改进公共政策与公共管理、创新机制和提升绩效214

九、科学管理和运用地方债务，全面建立地方债务风险治理机制215

（一）地方债的基本状况评价215

（二）依据预算法实施风险防控治理的框架与要领218

十、统筹城乡发展，以一元化公共财政为后盾224

（一）以“市民化”为核心的新型城镇化弥合“二元经济”，实现城乡统筹发展224

（二）以一元化公共财政为支持后盾，推进以“市民化”为核心的城镇化226

（三）公共财政制度建设的目标导向230

第六章 深化改革中的可行性分析233

一、直接税改革的可行性与操作要领234

（一）个税综合与分类相结合的改革方案：多维度税制因素综合考量234

（二）开征房地产税：可行性、路线图与正面效应245

二、与其他方面改革相配套250

（一）有序推进国有企业改革，促进混合所有制发展250

（二）利用大数据提高财政决策和管理水平，建立完备的财税信息数据系统253

（三）积极深化行政管理体制改革254

（四）深化土地制度改革，建立良性循环的土地财政模式257

专栏七：土地产权制度改革258

专栏八：深圳破解土地制度难题——“整村统筹”土地整备模式275

（五）加快金融改革创新，推动实体经济转型升级283

跋 中国财政改革的基本问题293

一、财税改革三大领域推进程度进展不一294

二、财政事权是政府事权296

三、各层级事权划分应遵循“三原则”297

四、进一步理清事权需深究三个层面问题299

五、按照三级而不是五级分税是必须解决的出路问题300

参考文献302